Kostenreflectiviteit van nettarieven voor elektriciteit en aardgas

Over het begrip 'kostenreflectiviteit' van de tarieven van de netbeheerders in elektriciteit en aardgas is al wat inkt gevloeid (hoewel), maar duidelijk waren de verschillende standpunten nooit.

In hun zeer kritische bijdrage over de Verordening 838/2010/EG schrijven Van der Kooij en Lavrijssen:
“Unfortunately there is no clear prohibition of cross-subsidization within the EU Electricity legislation. The tariffs must be set in a transparent and non-discriminatory manner. Besides, it is important that the tariffs reflect the costs. This, however, seems to entail that the network operator must provide the services as efficiently as possible and that the tariffs that it may incur can only be as high as efficient costs and a reasonable profit. This does not seem to entail the user pays-principle. This thought is strengthened by the fact that the user pays-principle is explicitly mentioned in the Gas Regulation. The technical nature of the flow of gas explains why the Gas Regulation incorporates the user-pays principle and provides for a positive transport charge for producers.

Besides the Electricity Directive and the Electricity Regulation, the guidelines of Regulation 838/2010 Part B are also relevant. They are created to ensure more harmonization within the Union and contain ranges for the annual average transmission tariffs for producers within the European Union. It would be useful to know how these ranges were created, how they must be interpreted and most importantly, if they are in line with the prohibition of non-competitive cross-subsidization. But if these guidelines prescribe that the annual average transmission charge for producers may be zero and if it would be decided by the Institutions that this does not create any problems with regard to the prohibition of anti-competitive cross-subsidization, this would entail that exempting producers on the transmission level from paying transport charges is allowed. However, the intentions and legality of the guidelines are controversial.”(A. CRESPO VAN DER KOOIJ en S. LAVRIJSSEN, “A Legal Assessment of the Producer Exemption from Transport Tariffs under EU Law”, EEELR 2013, p. 253-254)
Hannah Kruimer schreef in haar doctoraat (H. KRUIMER, The non-discrimination obligation of energy network operators, Antwerpen, Intersentia, 2014, p. 144-145):
“As a side note, there is the question of which costs network operators are allowed to take into account. Generally, I would argue the answer is that all costs that network users cause the network operator to incur. In this respect, I should point out that the principle of cost reflective charges has been adopted in, for example, the regulatory frameworks in Great Britain, the Netherlands and Germany, but here are different views on when tariffs are cost reflective, and hence non-discriminatory. The cost elements used by them differ, as well as who pays for the network charges. As a result, different treatment of certain network users (groups) could violate the non-discrimination obligation in one Member State but be legal in another.(…)
There are also differences between the Member States as to who pays the electricity transmission charges. For example, in Germany the electricity transmission network costs are paid by companies that take the electricity off the network (also known as load). Generators are excluded from paying network charges, except for their contribution to network balancing if they are unbalanced. This is similar to the Netherlands, where network costs are also paid by load only. On the contrary, in Great Britain, the network charges are split between generators and load.”
In zijn arrest van 25 maart 2015 (Febeliec / CREG) neemt het hof van beroep van Brussel wel een duidelijk standpunt in over dit ijkel begrip:
91. Het begrip kostenreflectiviteit of weerspiegeling van de kosten in de tarieven, kan meerdere betekenissen hebben. De vraag is in welke betekenis(sen) dit begrip juridisch normerend is, en dus bindend is voor de CREG.

92. De CREG en [verweerders] wijzen er terecht op dat het vereiste dat de tarieven die de netbeheerder aanrekent kostenreflectief moeten zijn, betrekking heeft op de verhouding tussen de hoogte van de tarieven en de door de netbeheerder gemaakte kosten. De tarieven mogen de kosten van de beheerder dekken, en de netbeheerder bovendien een billijke winstmarge verzekeren. Monopoliewinsten voor de netbeheerder moeten echter vermeden worden.

Monopoliewinsten zouden immers de nadelige gevolgen teweeg kunnen brengen die, in het algemeen, met het mededingingsrecht onbestaanbaar zijn. Meer bepaald zouden zij kruissubsidiëring van commerciële activiteiten met winsten behaald met netactiviteiten in de hand kunnen werken, en een drempel kunnenv ormen voor nieuwe toetreders tot de commerciële elektriciteitsmarkten. Monopoliewinsten kunnen ook zelf het gevolg zijn van roofprijzen of excessieve prijzen die de monopolist kan afdwingen, hetgeen eveneens in strijd is met het mededingingsrecht.

Deze historische betekenis van de reflectiviteit van de kosten ligt nog steeds ten grondslag aan Verordening 714/2009, al is een ontbundeling tot stand gebracht tussen het beheer van het net, enerzijds, in België door Elia, en de activiteiten van de andere marktspelers, anderzijds. Deze historische betekenis is de juridisch bindende betekenis van het beginsel van de kostenreflectiviteit.

93. Met het begrip kostenreflectiviteit kan ook de toewijzing van de kosten, of kostenallocatie bedoeld zijn. Eén bepaalde wijze van kostenallocatie wordt door de toepasselijke rechtsnormen echter niet opgelegd. Dit blijkt uit artikel 12, § 5, 2°, Elektriciteitswet, dat bepaalt dat het geheel van de kosten van de transmissienetbeheerder gedekt moet zijn, en uit artikel 12, § 5, 2°, Elektriciteitswet dat alleen een niet-discriminerende en een transparante toewijzing van de kosten vereist is (zie hierover verder).

Het kan dan ook niet aangenomen worden dat er een één-op-één verhouding moet bestaan tussen de kosten van het netwerk en de inkomsten uit de tarieven (zie in die zin, onder meer, de nog steeds actuele notitie van het toenmalige Directoraat-generaal Energie en Transport bij de Richtlijnen 2003/54/EG en 2003/55/EG: Rol van de regulerende autoriteiten). Onder meer wat betreft de kostenallocatie wordt de uitoefening van de CREG gekenmerkt door een marge van beleidsvrijheid (zie in dezelfde zin in het ENTSO-E (…) Overzicht van de Transmissietarieven in Europa 2013).

94. Niet alleen is een één-op-één doorrekening van kosten in tarieven niet verplicht, bovendien doet de CREG op aanneembare feitelijke gronden gelden dat de kosten die Elia oploopt voor uitvoering van haar wettelijke taken niet eenheid per eenheid toewijsbaar zijn aan de ene en de andere dienst dan wel netgebruiker. De materiële structuur van het net is van die aard (…) dat het niet mogelijk is om de kost die op een bepaald gedeelte van het net betrekking heeft tot te wijzen, aan een bepaalde netgebruiker, en de fysieke eigenschappen van elektriciteit zijn van die aard dat een bepaald gedeelte van het net niet geacht kan worden gebruikt te zijn voor de levering van een bepaalde hoeveelheid elektriciteit.
(…)

95. Daarenboven verzetten bepaalde rechtsregels zich tegen één-op-één doorrekening, hetgeen even zovele verdere aanwijzingen zijn dat de door de eiseressen voorgestane verplichting in die zin niet bestaat.

Zo stelt artikel 14(1) Verordening 714/2009 dat de tarieven voor nettoegang niet afstandsgebonden mogen zijn. In dezelfde zin bepaalt artikel 12, § 5, 8°, Elektriciteitswet dat de tarieven uniform zijn voor het grondgebied, hetgeen impliceert dat dichterbij gelegen netgebruikers ook zullen bijdragen voor verderaf gelegen netgebruikers. Dat betreft alvast geen één-op-één doorrekening.

Voorts stelt punt 3 van deel B van de Bijlage bij Verordening 838/2010 dat de jaarlijkse gemiddelde transmissietarieven ten laste van de producenten binnen een vork tussen 0 en 0,5 €/MWh moeten blijven, hetgeen een één-op-één doorrekening belet, indien deze tarieven volgens laatst vermelde berekening hoger mochten blijven. Overigens blijkt uit die wettelijke vork eveneens dat een nultarief voor het injectietarief niet onwettelijk is.

Er kan ook worden verwezen naar artikel 12, § 5, 7°, Elektriciteitswet, dat voorziet in de mogelijkheid van de zogenaamde 'benchmarking', dit is het vergelijken met vergelijkbare regelingen en praktijken, onder meer buitenlandse. Uit de mogelijkheid om met deze en andere richtsnoeren rekening te houden blijkt dat er één-op-één doorrekening zich niet opdringt.
Kostenreflectiviteit houdt dus in, zoals confrater Verhoeven het op LinkedIn stelde:
Court finally admits that, on a legal point of view, “cost reflective grid tariffs” means tariffs that are globally covering no more than the costs (and profit margin) of the system operator, and not tariffs that, for each category of grid users, are in line with the grid costs that this category individually creates. In other words, "cost reflectiveness" is a rule playing at the level of the constitution of a grid budget, and not for its allocation.